Computadores e dinheiro: o trabalho do Comitê de Basileia sobre criptoativos | Lições do Covid-19 sobre as reformas de Basileia e os próximos passos

De seguida, a tradução de dois discursos de Pablo Hernández de Cos, Presidente do Comitê de Supervisão Bancária da Basiléia (BCBS)...

... e Governador do Banco da Espanha, que consideramos importantes para a atualização dos caminhos que estão sendo percorridos e que o sistema financeiro internacional deseja percorrer, na instauração de um sistema financeiro centralizado e 100% digitalizado.

Computadores e dinheiro:

o trabalho do Comitê de Basileia sobre criptoativos

Discurso de abertura de Pablo Hernández de Cos, Presidente do Comitê de Supervisão Bancária da Basiléia e Governador do Banco da Espanha, na 36ª Assembleia Geral Anual da Associação Internacional de Swaps e Derivativos, Madrid, 12.Mai2022.

Introdução

Bom dia, e obrigado por me convidar para falar em sua 36ª Assembléia Geral Ordinária (AGM). A nível pessoal, quero dar-vos as boas-vindas a Madrid. Espero que você tenha tempo para visitar e aproveitar tudo o que ela tem a oferecer. É ótimo ver reuniões e eventos lentamente acontecendo pessoalmente, mais uma vez. Entendo que a última vez que a ISDA realizou uma AGM presencial foi em Abr.2019. Não acho que seja um eufemismo dizer que o mundo mudou profundamente desde então. Uma pandemia global, tensões geopolíticas aumentadas e pressões estagflacionárias crescentes, para citar apenas alguns desenvolvimentos, continuarão a moldar o ambiente de risco para o sistema bancário nos próximos meses e anos. A vigilância continua a ser a palavra de ordem tanto para os bancos como para os seus supervisores. Mas há também tendências e desenvolvimentos estruturais de médio prazo que continuaram a crescer em importância. Mais notavelmente, as forças gêmeas da digitalização e dos riscos financeiros relacionados ao clima estarão no centro das prioridades do Comitê de Basileia nos próximos anos. Acrescente a isso as crescentes interconexões entre bancos e intermediação financeira não bancária (NBFI) e o aumento da dívida (pública e privada) e você não terá falta de vulnerabilidades que precisam de monitoramento e gerenciamento cuidadosos. Concentrarei minhas observações hoje em um subconjunto dessas tendências estruturais, a saber, o trabalho do Comitê sobre digitalização, com ênfase particular em cripto-ativos. Mas antes de fazer isso, deixe-me mencionar outro elemento central do trabalho do Comitê da Basileia nos próximos anos. Conforme discutido na sessão anterior, a implementação de todos os aspectos da estrutura de Basileia III de maneira completa, oportuna e consistente é um imperativo para nossas jurisdições membros. Eventos nos últimos dois anos, incluindo a pandemia e o conflito na Ucrânia, uma vez mais uma vez destacou a importância de ter uma estrutura regulatória global prudente e robusta em vigor. Esses eventos também destacaram como não podemos deixar sem solução as falhas remanescentes na estrutura regulatória. Talvez nem sempre tenhamos tanto espaço fiscal e monetário disponível para responder a crises futuras quanto nos últimos 2 anos. A auto-resiliência dos bancos dependerá, portanto, ainda mais criticamente de seus próprios recursos de capital e liquidez. Um aspecto-chave das reformas pendentes de Basileia III é a estrutura de risco de mercado revisada. Como você sabe, a estrutura revisada procura abordar várias deficiências relacionadas às carteiras de negociação dos bancos que foram dolorosamente expostas durante a Grande Crise Financeira (GCF), incluindo:

▪ Uma fronteira porosa entre a carteira de negociação e bancária, resultando em arbitragem regulatória exploradora. A gravidade desse comportamento durante o GFC o tornou o exemplo clássico de arbitragem regulatória. O quadro revisto introduz requisitos mais prescritivos no que diz respeito ao âmbito dos instrumentos que podem ou não ser incluídos na carteira de negociação.

▪ Modelos internos que careciam de robustez e não conseguiam dar conta da magnitude de choques financeiros extremos. Mais de uma década desde o GFC, continuamos a ver como os modelos de valor em risco (VaR) existentes são incapazes de capitalizar contra tais eventos: o número de violações de VaR por grandes bancos internacionalmente ativos em resposta à volatilidade do mercado nos últimos 2 anos superaram as violações pré-pandemia em uma ordem de magnitude. Desta vez certamente não é diferente. A estrutura revisada substitui o VaR por um modelo de déficit esperado que captura melhor os riscos de cauda e limita a discrição disponível para os bancos determinarem os requisitos de capital.

▪ A falta de uma abordagem padronizada apropriada para servir como um recurso credível para modelos internos, aumentando assim os incentivos para um comportamento de modelagem agressivo e requisitos de capital modelados de baixo nível. Uma abordagem padronizada fundamentalmente redesenhada trará maior sensibilidade ao risco e servirá de base para o cálculo dos requisitos de risco de mercado para o "piso de produção". Isso, por sua vez, ajudará a garantir que os requisitos de capital modelados dos bancos não caiam abaixo de um determinado nível. Também facilitará a comparabilidade dos perfis de risco de mercado dos bancos dentro e entre jurisdições.

É do nosso interesse coletivo ver as reformas de Basileia III implementadas de forma completa e consistente. A ISDA e seus membros podem contribuir para garantir esses benefícios de estabilidade financeira dobrando seus esforços e foco na implementação desses padrões. A esse respeito, permitam-me ser um tanto contundente: o tempo para negociações e lobbies acabou. O Comitê avaliará oportunamente o impacto de todas as suas reformas após sua implementação.

Cripto-ativos e DeFi [Finanças Descentralizadas]: algum progresso, mas muito mais trabalho necessário

Houve uma piada há cerca de 3 anos que descrevia os cripto-ativos como "tudo o que você não entende sobre dinheiro combinado com tudo o que você não entende sobre computadores". Acho justo dizer que, desde então, nossa compreensão das dimensões econômica e tecnológica dos cripto-ativos se aprofundou. Apesar de nossa melhor compreensão de cripto-ativos e DeFi, o júri ainda está fora quando se trata de determinar a melhor forma de aproveitar suas promessas e benefícios frequentemente citados, enquanto mitiga seus riscos e protege a estabilidade financeira. As deficiências da arquitetura financeira existente são bem conhecidas, incluindo às vezes altos custos, baixa velocidade, acesso limitado e transparência insuficiente. Os supostos objetivos de DeFi e cripto-ativos de um sistema financeiro transparente, aberto, inclusivo e transparente são certamente nobres. Alguns também podem simpatizar com a ideia de uma rede robusta caracterizada por sua "simplicidade não estruturada", como originalmente imaginada por Satoshi Nakamoto. No entanto, ainda estamos longe de tal nirvana financeiro, pois muitas perguntas e desafios não respondidos permanecem. Primeiro, quantas das deficiências existentes podem ser melhor abordadas dentro da arquitetura financeira existente? Precisamos mesmo jogar fora o bebê junto com a água do banho? Por exemplo, o roteiro do G20...

... para melhorar os pagamentos transfronteiriços estabelece uma série de pilares para melhorar e desenvolver melhores sistemas e arranjos de pagamentos, com base no trabalho das autoridades públicas e do setor privado. Segundo, um sistema financeiro verdadeiramente descentralizado pode ser alcançado na prática? Uma literatura crescente tem destacado o "paradoxo" e a "ilusão" da configuração DeFi atual, onde, apesar do nome, algum nível de centralização é inevitável e onde aspectos estruturais podem levar a uma concentração de poder. Tais críticas não se limitam a partes interessadas com interesses adquiridos: os principais proponentes do DeFi também reconheceram o "trilema" de ter um sistema financeiro seguro, escalável e descentralizado. Terceiro, como podemos filtrar melhor o "ruído" dos cripto-ativos de seus usos e benefícios proclamados? Quantas classes de ativos de US$ 3 trilhões (R$ 15 trilhões) exibem grandes oscilações nas avaliações com base em eventos aparentemente estranhos, como tweets publicados em 20.Abr.2022, ou esquetes do Saturday Night Live?

Quantas classes de ativos se vendem como sendo "estáveis" e "moedas" enquanto muitas vezes falham em ambas as contagens? Quantas classes de ativos podem, sozinhas, causar escassez global em commodities aparentemente obscuras como o tungstênio, só porque os traders de cripto-moedas "gostam da sensação agradável" de segurar um cubo de tungstênio? Para ser claro, esses são exemplos anedóticos, mas a natureza cumulativa de tais incidentes sugere que a maioria dos cripto-ativos hoje não pode ser associada a termos como "robustez", ou "estabilidade". Quando visto sob essa luz, não é surpreendente ver que a maioria dos Bancos Centrais está explorando as Moedas Digitais de Banco Central (CBDCs) como uma rota potencialmente mais promissora. Em suma, ainda não sabemos se o ecossistema DeFi e cripto de hoje trará benefícios líquidos para a sociedade, ou não. O mantra muito citado da utilidade da tecnologia de contabilidade distribuída subjacente agora precisa ser apoiado por casos de uso reais convincentes que beneficiarão a sociedade como um todo. Portanto, embora seja importante manter a mente aberta, entretanto, é necessário mais trabalho para responder a algumas das perguntas que esbocei.

Cripto-ativos e DeFi: o trabalho do Comitê da Basileia

O que esse pano-de-fundo significa para o Comitê da Basileia e nosso mandato para fortalecer a regulamentação, supervisão e práticas dos bancos em todo o mundo? Como princípio geral, sabemos pela história das crises financeiras que o rápido crescimento em classes de ativos amplamente não regulamentadas exige ações proativas das autoridades. Cripto-ativos claramente se encaixam nessa descrição: o mercado cresceu de cerca de US$ 16 bilhões (R$ 80 bilhões) há 5 anos para quase US$ 3 trilhões (R$ 15 trilhões) no final do ano passado. O número de cripto-ativos agora excede 6.000. Alguma perspectiva é necessária, no entanto. Apesar desse crescimento fenomenal, os cripto-ativos ainda representam apenas cerca de 1% do total de ativos financeiros globais e as exposições diretas dos bancos são relativamente limitadas até o momento. No entanto, sabemos que esses mercados têm o potencial de crescer rapidamente e representam riscos para bancos individuais e para a estabilidade financeira geral. As exposições diretas e indiretas dos bancos aos mercados de cripto-ativos podem, em princípio, surgir por meio de uma ampla variedade de canais. De fato, o Comitê identificou, nada menos que, 20 potenciais desses canais para bancos, inclusive na qualidade de credores, emissores, prestadores de serviços de custódia, ou formadores de mercado. Isso exige uma abordagem de regulamentação e supervisão voltada para o futuro para garantir que continuemos cumprindo nosso mandato hoje e no futuro, à medida que a tecnologia e os desenvolvimentos do mercado continuam a evoluir. Essa é exatamente a abordagem que estamos buscando quando se trata de especificar um tratamento prudencial para as exposições dos bancos a cripto-ativos. Definimos nosso pensamento inicial nessa área em 2019 com um documento de discussão que incluía 3 princípios orientadores de alto nível que continuam relevantes hoje, a saber:

▪ Simplicidade e cautela; o desenho do tratamento prudencial dos criptoativos deve ser de natureza simples e cautelosa nesta fase, à luz das exposições relativamente imateriais dos bancos. Devemos evitar a busca ilusória da sensibilidade "perfeita" ao risco. À medida que o mercado, as tecnologias e os serviços relacionados aos cripto-ativos evoluem, o tratamento pode, em princípio, ser revisto.

▪ Mesmo risco, mesma atividade, mesmo tratamento: um cripto-ativo que fornece funções econômicas equivalentes e apresenta os mesmos riscos que um “ativo tradicional” deve estar sujeito aos mesmos requisitos de capital, liquidez e outros requisitos que o ativo tradicional. O tratamento prudencial deve, no entanto, levar em conta quaisquer riscos adicionais decorrentes de exposições de cripto-ativos em relação aos ativos tradicionais.

▪ Padrões mínimos: Qualquer tratamento prudencial de cripto-ativos estabelecido pelo Comitê de Basileia constituiria um padrão mínimo para bancos internacionalmente ativos. As jurisdições estariam livres para aplicar medidas adicionais e/ou mais conservadoras se consideradas justificadas, incluindo a proibição de bancos de terem exposições a cripto-ativos.

Desde então, publicamos um documento de consulta inicial no ano passado que propunha uma abordagem regulatória que diferencia três grandes tipos de cripto-ativos: versões tokenizadas de ativos tradicionais, stablecoins e todos os outros cripto-ativos. Também propusemos orientações de supervisão adicionais para garantir que os riscos de cripto-ativos não capturados sob os requisitos mínimos (Pilar 1) sejam avaliados, gerenciados e mitigados adequadamente. E consultamos sobre novos requisitos de divulgação relacionados às exposições de cripto-ativos dos bancos. O Comitê está agora finalizando o processo de revisão dos comentários recebidos sobre esta consulta e planeja publicar um novo documento de consulta nos próximos meses. Como sempre, incentivamos ativamente as respostas de uma ampla gama de partes interessadas. Não vou antecipar o resultado deste trabalho, mas deixe-me oferecer algumas reflexões pessoais nesta fase. O desenho e a calibração da regulação prudencial devem refletir nosso nível de conhecimento quando se trata de novas classes de ativos, incluindo a falta de dados históricos e nossa capacidade de mensurar e mitigar riscos. A esse respeito, diluir os requisitos de capital bancário por causa do medo de que as atividades de cripto-ativos migrem para fora do sistema bancário regulamentado não é um argumento convincente. Eu digo isto por dois motivos. Primeiro, como mencionado anteriormente, as exposições de cripto-ativos dos bancos são atualmente limitadas. Então, estamos começando de uma base baixa, o que significa que atualmente há muito pouca atividade que poderia ser deslocada. Em segundo lugar e olhando para o futuro, se houver áreas não regulamentadas do sistema financeiro, incluindo o surgimento de um sistema financeiro criptográfico "sombra", a resposta apropriada é trazer essas áreas para dentro do perímetro regulatório relevante. Isso pode, em princípio, ser feito de várias maneiras, inclusive regulando esses mercados diretamente e/ou exigindo que as atividades de cripto-ativos estejam sujeitas a padrões regulatórios existentes, incluindo padrões prudenciais bancários, quando apropriado. É exatamente por isso que o trabalho em andamento do Conselho de Estabilidade Financeira (FSB)...

... para aumentar a resiliência do NBFI é tão crítico. Conforme acordado pelo Grupo de Governadores e Chefes de Supervisão, o órgão de supervisão do Comitê de Basileia, as iniciativas regulatórias e de supervisão relacionadas às NBFI “devem também salvaguardar a resiliência e os padrões prudenciais acordados do sistema bancário global”. De maneira mais geral, a natureza transversal dos cripto-ativos e suas questões de política pública – incluindo aquelas relacionadas à regulamentação prudencial, contabilidade, tributação, conformidade AML/CFT e privacidade de dados – exigem colaboração próxima e efetiva entre órgãos globais de definição de padrões e fóruns internacionais. O Comitê está ativamente engajado em iniciativas relacionadas a cripto-ativos, stablecoins e DeFi, inclusive no nível G20/FSB e em todos os comitês hospedados pelo BIS. Antes de terminar, permitam-me também referir brevemente o nosso trabalho analítico e de supervisão sobre a digitalização das finanças. Isso inclui uma série de avaliações temáticas aprofundadas sobre o impacto dessas tendências nos modelos de negócios e respostas estratégicas dos bancos, o uso de inteligência artificial/aprendizado de máquina (AI/ML) na supervisão bancária e gerenciamento de riscos e arranjos de governança de dados. O Comitê também está monitorando cuidadosamente o gerenciamento de risco cibernético dos bancos e a dependência de provedores de serviços terceirizados. No caso de AI/ML, o Comitê publicou recentemente um boletim informativo destacando várias áreas para análise contínua pelos supervisores. Também publicamos recentemente observações sobre a confiança dos bancos e a gestão de risco de prestadores de serviços e risco de concentração. Continuaremos a discutir e trocar experiências de supervisão em todos esses tópicos e estaremos prontos para adotar medidas adicionais, se necessário.

Conclusão

Em conclusão, os desenvolvimentos acelerados em DeFi e cripto-ativos exigem uma abordagem regulatória e de supervisão proativa e voltada para o futuro. A colaboração entre autoridades e órgãos globais é fundamental. Ao decidir a melhor forma de aproveitar os benefícios potenciais de tais desenvolvimentos enquanto mitiga seus riscos em um mundo de incertezas, faz sentido errar por cautela e prudência. O trabalho do Comitê da Basileia nesta área será guiado por seu mandato de fortalecer a regulação, supervisão e práticas dos bancos em todo o mundo com o objetivo de aumentar a estabilidade financeira. E continuaremos a buscar ativamente as opiniões de uma ampla gama de partes interessadas, incluindo vocês.

Obrigada.

Lições do Covid-19 sobre as reformas de Basileia

e os próximos passos

Discurso de abertura de Pablo Hernández de Cos, Presidente do Comitê de Supervisão Bancária da Basiléia e Governador do Banco da Espanha, na conferência de pesquisa BCBS-CGFS, 11.Mai.2022.

Introdução

Boa tarde. É um prazer fazer a palestra principal para esta conferência de pesquisa. Em primeiro lugar, gostaria de agradecer aos nossos colegas e amigos do Comitê de Programa e do Comitê Organizador por organizar este evento oportuno, que é organizado em conjunto pelo Comitê de Supervisão Bancária da Basiléia (BCBS) e pelo Comitê do Sistema Financeiro Global (CGFS)...

... e por reunir todas as pesquisas notáveis ​​sobre a eficácia das medidas políticas para apoiar os empréstimos bancários durante a crise do Covid-19. Mais de 2 anos se passaram desde o início da pandemia. Embora as taxas de infecção possam estar diminuindo, permitindo que alguns de nós nos encontremos pessoalmente hoje, o impacto total pode ainda não ser percebido. No entanto, há muito a aprender com este episódio. Para o Comitê, a experiência ressaltou a importância fundamental de 3 imperativos: a coordenação, implementação e avaliação das reformas de Basileia. Nas minhas observações de hoje, permitam-me que aprofunde estes pontos. Em seguida, recorrerei ao trabalho do Comitê na avaliação das reformas de Basileia III, começando com o relatório "Primeiras lições da pandemia de Covid-19 sobre as reformas de Basileia"...

... publicado em Julho passado. O relatório mostrou que o aumento da qualidade e quantidade de capital e liquidez detidos pelos bancos em linha com nossas reformas pós-crise os ajudou a absorver o choque do Covid-19 até o momento. Em seguida, passarei às áreas abordadas pelo relatório que merecem uma análise mais aprofundada. Isso inclui o funcionamento de buffers, conforme abordado na sessão da conferência de hoje. Também falarei sobre o trabalho de avaliação em andamento do Comitê. Olhando além dessa análise inicial da crise do Covid-19, discutirei a questão mais ampla de como as reformas de Basileia implementadas na última década afetaram a resiliência geral do setor bancário e o comportamento dos bancos. As evidências empíricas alimentarão as discussões do Comitê sobre se e quais políticas e/ou respostas de supervisão são necessárias, sendo esta uma parte fundamental do ciclo de formulação de políticas. 

Como nem todas as reformas de Basileia III ainda foram implementadas, esperamos que o trabalho de avaliação estar em curso. Vou tocar nisso também. Gostaria de reiterar que o Comitê da Basileia valoriza muito seu engajamento com stakeholders externos. Também buscamos contribuições da comunidade de pesquisa acadêmica, especialmente quando se trata de análise de avaliação quantitativa. Analisamos as evidências e conclusões apresentadas em trabalhos de pesquisa, como os apresentados nesta conferência. As metodologias e estratégias empíricas utilizadas nesses estudos são uma referência valiosa para o próprio trabalho de avaliação do Comitê.

Os 3 imperativos: coordenação, implementação e avaliação

Permitam-me, em primeiro lugar, elaborar 3 imperativos que sustentarão os benefícios das reformas de Basileia III.

Coordenação

A primeira é a coordenação, princípio norteador do Comitê desde sua criação, em 1974. A estabilidade financeira global é um bem público que pressupõe a cooperação global. O fortalecimento da regulação, supervisão e práticas dos bancos em todo o mundo com o objetivo de aumentar a estabilidade financeira é o mandato central do Comitê de Basileia, conforme refletido em seu estatuto. O choque da Covid-19 foi o primeiro teste global dos padrões desenvolvidos pelo Comitê após a Grande Crise Financeira (GFC). No início da pandemia, os membros do Comitê da Basileia cooperaram estreitamente na avaliação dos riscos resultantes para o sistema bancário, compartilharam informações, coordenaram iniciativas e acordaram medidas para mitigar os riscos de estabilidade financeira de curto prazo. O Comitê reiterou a orientação sobre os buffers de capital e liquidez, enfatizando que estes devem ser usados ​​em momentos de estresse para absorver perdas e manter os empréstimos à economia real.

Foi emitida orientação técnica, esclarecendo que os bancos devem levar em consideração as medidas extraordinárias de apoio do governo e moratórias de pagamento ao calcular seus ativos ponderados pelo risco e implementar estruturas contábeis de perda de crédito esperada (ECL).

Sobre este último, o Comitê deu às jurisdições flexibilidade adicional para decidir se e como aplicar disposições transitórias para o tratamento de capital regulatório de ECL.

Por fim, o Grupo de Governadores e Chefes de Supervisão dos Bancos Centrais (GHOS) endossou a decisão do Comitê de adiar a implementação dos padrões pendentes de Basileia III por um ano para fornecer aos bancos e supervisores capacidade operacional adicional à medida que respondem a prioridades de estabilidade financeira em relação à crise imediata pós-pandemia.

Enquanto isso, muitos membros da jurisdição usaram a flexibilidade incorporada na estrutura de Basileia para implementar medidas regulatórias e de supervisão com o objetivo de aliviar o impacto da pandemia nos bancos. Essas medidas buscam sustentar a resiliência operacional e financeira dos bancos, garantindo ao mesmo tempo que eles possam continuar a emprestar. O Comitê apoiou essas medidas e lembrou aos membros que eles tinham flexibilidade para tomar outras medidas com os objetivos da estrutura de Basileia e de as desfazer em tempo hábil. Durante as consequências da pandemia, monitoraremos quaisquer medidas jurisdicionais restantes. E enquanto avalia seu impacto no sistema bancário, o Comitê está pronto para implementar políticas adicionais ou medidas de supervisão conforme necessário. Recentemente, o Comitê compartilhou publicamente suas conclusões sobre questões de risco de crédito relacionadas à pandemia após monitorar as práticas bancárias na avaliação do risco de crédito e qualidade dos ativos e estabelecer provisões.

Implementação

O segundo imperativo é a implementação. O Comitê da Basileia estabeleceu uma alta prioridade na implementação completa, oportuna e consistente de seus padrões. Essa foi uma das lições do GFC. Quando a crise de 2007-09 eclodiu, expôs uma implementação um tanto irregular e inconsistente. A implementação completa, oportuna e consistente é fundamental para melhorar a resiliência do sistema bancário global, promover a confiança nos índices prudenciais e incentivar um ambiente regulatório previsível e transparente. Este raciocínio permanece inalterado. É tão importante hoje como era antes da pandemia, pois ainda persistem algumas falhas regulatórias. As reformas pendentes de Basileia III procuram abordar essas deficiências, incluindo variabilidade excessiva nos ativos ponderados pelo risco. Embora tenhamos adiado o prazo de implementação em um ano devido à pandemia, isso não diminui a importância da implementação e as jurisdições membros fizeram progressos na implementação dessas reformas nos últimos 2 anos. No início deste ano, o Grupo de Governadores e Chefes de Supervisão dos Bancos Centrais (GHOS), órgão de supervisão do Comitê, reafirmou seu compromisso de implementar todos os aspectos da estrutura de Basileia III, incluindo os padrões pendentes. Os membros destacaram unanimemente a importância de implementar esses padrões o mais rápido possível.9 Assim, continuaremos a monitorar de perto a implementação de todos os padrões de Basileia III como parte do Programa de Avaliação de Consistência Regulatória (RCAP) do Comitê...

... inclusive por meio de seus relatórios regulares de monitoramento. A última milha é muitas vezes a mais difícil, mas também a mais crucial. Quase 15 anos desde o GFC, devemos a todas as partes interessadas finalizar este capítulo e concentrar nossa atenção e recursos em riscos emergentes e tendências estruturais que afetam o sistema bancário. O conflito na Ucrânia nos lembrou, mais uma vez, do risco de choques inesperados e que não é hora de retroceder na implementação das reformas.

Avaliação

O terceiro imperativo é a avaliação. Em Nov.2020, os membros do GHOS concordaram em marcar um fim claro para a agenda política pós-GFC Basel III. Doravante, o trabalho do Comitê relacionado a Basileia III deve se concentrar na conclusão de uma avaliação baseada em evidências da eficácia das reformas.

Para isso, o Comitê estabeleceu uma Força-Tarefa de Avaliações (TFE) dedicada, seguindo 3 princípios gerais que gostaria de lembrar aqui:

▪ Princípio 1: As reformas precisam ser implementadas para serem avaliadas. As avaliações devem se concentrar nos padrões já adotados e implementados na maioria das jurisdições membros. Somente quando totalmente implementadas é que se pode esperar que as reformas atinjam seus objetivos. Por exemplo, o Comitê declarou que os objetivos de Basileia III para os buffers de capital são absorver perdas e manter empréstimos para a economia real.11 E assim o trabalho de avaliação fornecerá uma avaliação ex post de até que ponto esse objetivo de política foi alcançado.

▪ Princípio 2: As avaliações devem ser baseadas em análises conceituais e empíricas rigorosas e devem ser agnósticas em relação ao resultado. Permaneceremos com a mente aberta sobre nossas descobertas e qualquer possível resposta política e/ou implicações de supervisão. É claro que as conclusões de nossas avaliações podem informar o futuro trabalho político do Comitê. No entanto, devemos ter em mente que, conforme declarado pelo GHOS, o presente acordo sobre a estrutura de Basileia marca "um fim claro" e "quaisquer outros ajustes potenciais para Basileia III serão de natureza limitada e consistentes com o trabalho de avaliação do Comitê" .12 Assim, não são as considerações de política que estão conduzindo o trabalho de avaliação, mas sim o contrário. Ou seja, as evidências do trabalho de avaliação conduzirão as discussões sobre políticas.

▪ Princípio 3: As avaliações devem se beneficiar das opiniões e contribuições de uma ampla gama de partes interessadas. Isso é consistente com a nossa abordagem para a elaboração de padrões, bem como com os princípios que orientam o Comitê na prossecução de seu programa de trabalho. Comprometemo-nos a nos envolver com todas as contrapartes relevantes em abordagens metodológicas robustas, questões analíticas, coleta de dados e interpretação dos resultados. A conferência de hoje é um exemplo do nosso envolvimento com pesquisadores da academia, bancos centrais, autoridades de supervisão e organizações internacionais. Este compromisso fornecerá ao nosso trabalho de avaliação informações valiosas e melhorará a transparência do nosso processo de tomada de decisão.

Esses são os princípios que o Comitê vem seguindo na condução de seus trabalhos de avaliação. Agora, deixe-me discutir mais detalhadamente nosso trabalho inicial e atual.

As primeiras lições do Covid-19 nas reformas de Basileia

A resiliência geral do sistema bancário

O choque do Covid-19 foi o primeiro teste global para as reformas de Basileia desde que foram introduzidas em resposta ao GFC. Utilizamos os dados iniciais do período Covid para avaliar os efeitos que os padrões de Basileia implementados tiveram na resiliência do sistema bancário e no comportamento dos bancos. O objetivo era avaliar se as reformas funcionaram como pretendido durante este período de estresse. O nosso relatório sobre as primeiras lições da pandemia de Covid-19 sobre as reformas de Basileia foi publicado em Jul.2021.

Mostrou que os bancos entraram na pandemia com rácios de capital e liquidez mais elevados e robustos.*

*Refere-se aos bancos do "Grupo 1" que são definidos como bancos internacionalmente ativos que possuem capital Tier 1 superior a € 3 bilhões (R$ 15,6 bilhões) e incluem todas as 29 instituições que foram designadas como bancos globais sistemicamente importantes (G-SIBs) [Bancos globais grandes demais para falir].

A nível global, os rácios CET1 dos bancos situaram-se em 12,7%, em comparação com 10,1%, no final de 2013. Os rácios de alavancagem passaram de 4,5% para 6,1%. Quanto à liquidez, o Índice de Cobertura de Liquidez (LCR) e o Índice de Financiamento Líquido Estável (NSFR) foram de 140% e 119%, em Jun.2020, em comparação com os respectivos 122% e 113%, em 2013. E o sistema bancário manteve-se resiliente através da pandemia. Resumindo, neste período de 8 anos, os rácios de capital foram 25 a 35% superiores, enquanto os buffers de liquidez aumentaram de 5% a 15%. O relatório também descobriu que o aumento da qualidade e os níveis mais altos de capital e liquidez ajudaram os bancos a manter seus empréstimos e fornecer liquidez à economia real. O valor de um quadro regulatório robusto para um setor bancário mais resiliente era evidente – embora também devamos reconhecer o papel crítico desempenhado pelas extensas e abrangentes medidas de apoio monetário e fiscal que amorteceram o choque.

Áreas na estrutura de Basileia que merecem consideração adicional

Embora o relatório de avaliação do Covid-19 tenha constatado que algumas características das reformas de Basileia tiveram os efeitos pretendidos na resiliência do sistema bancário e no comportamento de crédito, algumas áreas provaram ser mais difíceis de avaliar. O relatório delineou áreas que merecem consideração adicional, incluindo o funcionamento dos buffers de capital e liquidez, o grau de contra-ciclicidade na estrutura e o tratamento das reservas do Banco Central no índice de alavancagem. Discutirei brevemente essas áreas, ao mesmo tempo em que convido a comunidade de pesquisa a fazer mais investigações empíricas sobre esses tópicos.

▸ Usabilidade de buffers de capital

A análise dos buffers de capital indica que a maioria dos bancos manteve índices de capital bem acima de seus requisitos mínimos e buffers durante a pandemia. Isso se deve em parte às autoridades reduzirem os requisitos regulatórios, liberando amortecedores e impondo restrições à distribuição de capital por meio de pagamentos de dividendos e recompras de ações. O apoio prestado aos mutuários também ajudou os bancos. Os resultados da regressão indicam que os bancos com menos headroom tenderam a emprestar menos durante a pandemia do que aqueles com mais headroom. Embora algumas evidências sugiram que os bancos podem ter hesitado em usar seus buffers de capital regulatório caso fosse necessário, não está claro se essa relutância reflete a incerteza dos bancos em relação a possíveis perdas futuras ou o estigma de mercado mais amplo que pode resultar se um banco usar seus tampões.

▸ Amortecedores de liquidez

A evidência é semelhante, mas limitada do lado da liquidez. Quando o estresse do mercado financeiro atingiu seu pico em Mar.2020, os bancos na maioria das jurisdições sofreram pressão descendente em seus buffers de liquidez. Isto deveu-se principalmente ao facto de os mutuários utilizarem as suas linhas de crédito à medida que procuravam levantar dinheiro e em parte, devido a recompras antecipadas e à perda de acesso aos mercados de financiamento por grosso. Em geral, os buffers de ativos líquidos de alta qualidade (HQLA) aumentaram, graças a medidas de apoio tomadas por Bancos Centrais e governos. Isso ajudou os bancos a manter a confiança do mercado e a enfrentar a pandemia. Várias jurisdições notaram que um conjunto mais amplo de bancos tomou, ou planeja tomar medidas para reforçar a liquidez. Algumas evidências indicaram que alguns bancos agiram para preservar posições de liquidez e portanto, evitar o uso de seus buffers de liquidez. No geral, é difícil tirar conclusões claras sobre o funcionamento do LCR, dado o período relativamente curto de estresse de liquidez, que diminuiu rapidamente após a ação decisiva das autoridades.

▸ Taxa de alavancagem

Embora o índice de alavancagem não tenha sido uma restrição obrigatória para a maioria dos bancos durante a pandemia, a análise examina se os bancos que tinham uma quantidade menor de capital acima dos requisitos e buffers do índice de alavancagem eram menos ativos do que outros bancos na intermediação do mercado financeiro durante a pandemia. No geral, as posições dos bancos nos mercados de títulos do governo e acordos de recompra (repo) permaneceram estáveis, ou subiram, em resposta ao rápido aumento na demanda de clientes por liquidez no início da crise, embora também haja evidências de que os requisitos do índice de alavancagem podem ter reduzido os incentivos dos bancos para mitigar os grandes desequilíbrios que surgiram em alguns mercados. Várias jurisdições membros isentaram temporariamente as reservas do Banco Central do cálculo do índice de alavancagem, o que aliviou as restrições de balanço dos bancos em sua atividade de intermediação.

▸ Ciclicidade de requisitos específicos de Basileia

A análise da pró-ciclicidade indica que as extensas medidas governamentais de apoio aos mutuários amorteceram significativamente o impacto da desaceleração no capital bancário. No início da pandemia, as autoridades se comunicaram com bancos e auditores para garantir que levassem em consideração as medidas de apoio ao setor público ao formar suas opiniões sobre a provável trajetória econômica e as implicações para aumentos significativos no risco de crédito. O trabalho de avaliação do Comitê priorizou alguns desses tópicos para análise posterior. Antes de discutir isso, primeiro quero mencionar o feedback externo recebido sobre o relatório publicado e as descobertas iniciais.

A perspectiva das partes interessadas externas

Conforme mencionado anteriormente, o Comitê valoriza muito a contribuição acadêmica e as perspectivas de uma ampla gama de partes interessadas externas. Consultamos regularmente os orientadores acadêmicos indicados pelo Comitê sobre as metodologias e interpretação dos resultados empíricos. Em Dez.2021, o TFE realizou um evento de divulgação para trocar pontos-de-vista com uma ampla gama de partes interessadas externas sobre (i) as primeiras lições da pandemia de Covid-19 para as reformas de Basileia; e (ii) a avaliação mais abrangente da eficácia das reformas. Essas partes interessadas incluíam indústria, academia, agências de classificação e grupos de interesse público. Os participantes concordaram que uma das áreas mais importantes de análise é a usabilidade do buffer. As questões observadas pelas partes interessadas incluem o estigma e outras restrições ao uso dos amortecedores. Mas também se reconheceu que uma resposta regulatória coordenada poderia ajudar, fornecendo expectativas 'ex ante' claras. As partes interessadas também discutiram como os amortecedores devem funcionar para empréstimos, ou absorção, de perdas. Uma questão-chave era se era justo concluir apenas da crise do Covid-19 que o sistema bancário é mais resiliente como resultado das reformas de Basileia, dado o estímulo maciço do governo e os ajustes jurisdicionais temporários aos padrões, bem como o fato de que nem todos os padrões foram totalmente implementados.

A avaliação mais ampla das reformas de Basileia

Permitam-me agora dar-lhes uma visão geral do nosso trabalho de avaliação em curso em termos de escopo, cronograma e abordagem metodológica.

Escopo e cronograma

As áreas identificadas para investigação adicional em nosso relatório de julho nas quais estamos focando são usabilidade de buffer e pró-ciclicidade. Os buffers de capital e liquidez são projetados para ficarem acima dos requisitos mínimos de Basileia para fornecer um colchão:

▪ Os buffers de capital compreendem o buffer de conservação de capital (CCoB), o buffer de capital contracíclico (CCyB) e os buffers para bancos sistemicamente importantes (G-SIBs e D-SIBs). Embora cada um desses buffers busque mitigar riscos específicos, eles compartilham características semelhantes. Ambos buscam, em primeiro lugar, garantir que os bancos absorvam perdas em momentos de estresse sem descumprir seus requisitos mínimos; e, segundo, ajudar a mitigar as tendências de desalavancagem que afetariam o fluxo de crédito para a economia real em uma desaceleração, apoiando empréstimos a empresas e famílias com capacidade de crédito. É importante ressaltar que as restrições de distribuição automática são estabelecidas sob a estrutura de buffers de capital para mitigar o risco de que os bancos esgotem seu capital distribuindo lucros de forma imprudente.

▪ Em relação aos buffers de liquidez e, em particular, ao Índice de Cobertura de Liquidez, o objetivo é garantir que os bancos possam suportar as pressões de liquidez e continuar a fornecer crédito e facilidades de liquidez durante os períodos de estresse.

Como há um trade-off entre esses objetivos, são necessárias evidências de como os buffers são tratados e usados ​​na prática para avaliar adequadamente seu funcionamento. Em particular, precisamos entender como eles afetam os empréstimos bancários e a resiliência à medida que são usados, ​​ou não. Avaliar esse trade-off, empiricamente, não é tarefa fácil, principalmente, diante das medidas governamentais inéditas para conter os efeitos econômicos da pandemia e proteger o sistema financeiro contra perdas. É por isso que nossa análise atual vai além da janela limitada da pandemia e explora as evidências quantitativas e qualitativas fornecidas pelas jurisdições. A pró-ciclicidade excessiva dos padrões é o outro tópico em que são necessárias mais evidências. Gostaria de enfatizar a palavra "excessivo" aqui, pois qualquer sistema baseado em risco sempre terá um elemento de pró-ciclicidade, acredito. Definimos pró-ciclicidade como "a interação de reforço entre o funcionamento do setor bancário e a economia real, levando a um crescimento econômico excessivo durante as altas e recessões mais profundas nas recessões". 

Essa definição baseada em feedback baseia-se principalmente no tempo e na correlação, uma vez que a prova de causalidade é difícil. Em particular, nos concentramos no impacto da estrutura de Perda de Crédito Esperada (tanto IFRS9, CECL e outros GAAP) em comparação com o modelo de perda incorrida anterior (ILM). O CCyB também está relacionado ao tratamento da pró-ciclicidade. Por servir como uma ferramenta macro-prudencial, espera-se que tenha impacto não apenas quando lançado, mas também quando levantado inicialmente. Essa avaliação de acompanhamento será incorporada a um relatório de avaliação do banco mais abrangente, cobrindo as reformas de Basileia implementadas na última década, que esperamos publicar no final do ano. Este trabalho examinará de forma mais holística os padrões de capital e liquidez, a complexidade e as interações entre os requisitos, bem como a dinâmica do risco sistêmico. Este relatório mais amplo reunirá as evidências da pandemia e do período mais longo desde que as reformas foram introduzidas. Seguindo os nossos princípios, o âmbito deste relatório de avaliação é centrar-se nos elementos das reformas de Basileia III já adotadas na maioria das jurisdições membros, nomeadamente, os elementos de capital, liquidez, alavancagem e macro-prudenciais. O objetivo é avaliar o seu impacto na (i) resiliência dos bancos e do sistema bancário; e (ii) incentivos comportamentais e atividade financeira. Os padrões pendentes de Basileia III, finalizados em 2017, ainda não foram implementados e portanto, estão fora do escopo do atual trabalho de avaliação do Comitê. Esses padrões excepcionais estarão sujeitos a um potencial trabalho de avaliação futuro pelo Comitê.

Abordagem metodológica

Também quero tocar em nossa abordagem metodológica. Para a análise atual, buscamos ir além dos dados limitados do período Covid-19, aproveitando os exercícios regulares de coleta de dados de Basileia III do Comitê (dados QIS, desde 2011) e complementando-os com dados de mercado e outras informações. Os dados do QIS fornecem uma visão única dos requisitos regulatórios específicos do banco com base nos padrões de Basileia III. Aumentar essas informações com dados de mercado e outros dos últimos 10 anos nos permite estimar uma resiliência mais ampla, bem como controlar fatores mais específicos do banco. Por sua vez, as métricas regulatórias fornecem medidas mais precisas da margem de capital dos bancos, enquanto as métricas de mercado nos ajudam a esclarecer o estigma do mercado. Como o impacto das reformas pode depender mais da implementação jurisdicional real do que da emissão inicial de normas, também fazemos uso do acompanhamento de implementação do Comitê, desde 2012. Conforme refletido em nossos relatórios de monitoramento, passamos a colocar essas informações em nosso site via um painel no ano passado...

... para que pesquisadores externos possam aplicar os dados subjacentes em seus estudos. Como os dados globais nem sempre são suficientemente detalhados ou em quantidade suficiente para fornecer evidências estatísticas robustas, também nos voltamos para a análise nacional mais detalhada por jurisdições membros, pesquisas, informações qualitativas e estudos de caso. Finalmente, a literatura acadêmica e outros estudos fornecem evidências relevantes, desenho de amostra e metodologia para informar nossa abordagem de avaliação.

Próximos passos e algumas questões em aberto

Antes de concluir, deixe-me dizer algumas palavras sobre os próximos passos, considerando o ciclo de formulação de políticas. O escopo da política potencial, ou das medidas de supervisão, não é pré-definido, pois, a avaliação é independente do resultado. Como mencionei anteriormente, qualquer discussão de possíveis medidas de política seguirá os resultados da avaliação e quaisquer outros ajustes potenciais para Basileia III serão fundamentados em duas considerações principais. Em primeiro lugar, qualquer mudança deve proceder de evidências robustas de que as reformas não estão funcionando como pretendido ou de que uma lacuna se abriu. Certamente, estamos cientes das limitações de dados, fatores de confusão e variações na implementação jurisdicional que restringem as conclusões baseadas em dados. É importante ter em mente que, como afirmei anteriormente, a fasquia permanece alta para quaisquer possíveis mudanças futuras. Em segundo lugar, quaisquer ajustes de política não resultariam em nenhum ajuste em nossos calendários de implementação pré-acordados para reformas já acordadas. E tais ajustes não devem atrasar a implementação dos padrões pendentes de Basileia III. Isso decorre naturalmente do foco da avaliação nos padrões já implementados. Contra esse pano de fundo, e no espírito de um fórum de pesquisa, deixe-me fazer algumas perguntas abertas sobre a usabilidade do buffer. Esta questão já recebeu muita atenção, mas continua a ser uma área de debate ao vivo. É também uma área em que espero que a pesquisa em andamento seja benéfica para abordar as seguintes questões em aberto:

▪ Temos evidências suficientes sobre se os buffers são utilizáveis?

▪ Existem diferenças na usabilidade do buffer entre G-SIBs e bancos menores?

▪ Existem amortecedores regulatórios "liberados" suficientes para lidar com futuros choques sistêmicos?

▪ A estrutura de buffer é projetada adequadamente para gerar espaço de capital para lidar com choques exógenos inesperados?

▪ Dado o estigma potencial do mercado, buffers mais liberáveis ​​necessariamente resultariam em mais uso de buffers?

▪ Como manter ou fortalecer o duplo papel dos amortecedores (para cobrir perdas inesperadas e preservar empréstimos em uma recessão)?

▪ A coordenação regulatória em torno de liberações de buffers, restauração e usabilidade poderia abordar o estigma potencial ou outras restrições ao uso de buffers?

Certamente, avaliar essas questões não é tarefa fácil, pela limitada experiência histórica e pelos desafios metodológicos que elas colocam. Mas isso não deve nos impedir de buscar os processos analíticos mais adequados para garantir uma avaliação robusta e baseada em evidências, área em que a comunidade de pesquisa tem um papel importante a desempenhar.

Conclusão

Gostaria de encerrar minhas observações reiterando nosso compromisso de realizar avaliações empíricas das reformas regulatórias e refletir sobre os resultados dessas avaliações ao considerar possíveis ajustes na estrutura de Basileia. Olhando para o futuro, a avaliação continuará à medida que outros elementos da estrutura de Basileia forem implementados. Também será importante avaliar como as mudanças no ambiente econômico e os riscos novos e emergentes afetam nossas avaliações. Estou confiante de que o Comitê aproveitará sua experiência de avaliação até agora. Da mesma forma, podemos aproveitar a experiência e o conhecimento de pesquisadores acadêmicos e outros pesquisadores externos para melhorar a eficácia de nosso trabalho de avaliação de reformas. E com isso quero agradecer por seus esforços até agora e incentivá-lo a continuar aplicando suas habilidades analíticas nas importantes questões colocadas pelas reformas regulatórias.

-- FIM DA TRADUÇÃO

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